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案件管理部门员额检察官如何办“案”——以云南省基层检察机关为视角
时间:2020-11-09  作者:  新闻来源:  【字号: | |

摘要《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定了检察官必须在司法一线办案,并对办案质量终身负责。案件管理工作作为“十大检察业务”外可以配备员额检察官的综合业务,案管部门的员额检察官要不要办案,如何办案,目前一直没有形成统一的认识,各地实践不一。对此,本文以云南省基层检察机关视角出发,结合案管部门主责主业,通过对案管监管工作进行“案件化”分析,研讨基层检察机关案管部门的员额检察官应该以何种形式办案,并发挥案件监督管理职责,规范检察权依法有序运行。。

 

关键词:案管部门 员额检察官 办案 监管

 

2015年,最高人民检察院出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,规定了检察官必须在司法一线办案,并对办案质量终身负责。张军检察长也多次强调,员额检察官一定要办案。案件管理部门作为“十大检察业务”外配置了员额检察官的的综合业务部门,部门员额检察官是否要办案,如何办案,各地实践不一,没有形成统一的认识。在新时代下,面对新形势新要求,如何强化案件管理监督职责,构建规范的案管员额检察官办案机制,为人民群众提供高质量的法治产品、检察产品,是案管部门亟待解决的现实问题。

一、云南省基层检察机关案管员额检察官的办案现状

对于案管部门要不要设置员额检察官,案管员额检察官要不要办案,怎么办案,目前一直没有形成统一的认识。云南省各基层检察机关在实践中操作也不一样,但主要可以划分为以下三种情形。

(一)没有配置员额检察官,监督管理职责由辅助人员行使

部分地区在案管部门没有设置员额检察官,履行监督管理职责的是检察官助理,甚至是书记员。这种方式究其根源,在于将案管部门定位于管理和服务部门,突出案管的保障作用,但是忽视了案管部门作为检察业务枢纽大管家,履行监管职责对于提高案件质量的重要意义。案管部门作为检察机关的内设监督管理部门,承担着对检察官司法办案活动监督管理的职责,是“检察官中的检察官”。如果让检察官助理,甚至让书记员去监督管理检察官的司法办案活动,有本末倒置嫌疑,而且检察辅助人员在办案经验、资历上与检察官有一定差距,一方面在履行监督管理职责中得不到检察官足够的重视;另一方面在发现和解决问题的能力上也有所不足。

(二)配置员额检察官,在履行监管职责的同时办理案件

部分地区在案管部门设置了员额检察官履行监管职责,同时认为按照落实司法责任制的要求,员额检察官必须在司法一线办案,因此要求员额检察官在履行案件监管职责的同时,要办理一定数量的刑事或者民事、行政、公益诉讼案件。对此,有人认为案管部门履行监管职责,应该处于中立地位,秉持客观公正立场,案管员额检察官在办案的同时又要履行监管职责,有既当“运动员”又当“裁判员”的嫌疑。

(三)配置员额检察官,主要负责案件监督管理职责

部分地区在案管部门配置了员额检察官履行监管职责,但是对办案数量没有要求。对此也有人认为,按照《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,检察官必须在司法一线办案,并对办案质量终身负责。案管部门的员额检察官不办理具体案件不符合司法责任制改革的要求。

二、正确认识案管员额检察官办案的主要内涵和重要意义

(一)依法履行监管职责是案管员额检察官办案的主要表现形式

对于案管员额检察官要不要办案,怎么办案的问题,要溯本求源,从落实司法办案责任制的要求和高检院在案管部门配置员额检察官的初衷来看待这个问题。

《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,规定了检察官必须在司法一线办案,并对办案质量终身负责。高检院在案管部门设置员额检察官,主要是基于案管部门的职能定位考虑,配置有丰富办案经验的检察官才能更好地履行内部监管职责,提高案件办理质量。案管的监管职责,在实质上也是属于一种特殊形式的办案活动。目前,对于案件化的办理,司法实践中比较一致的观点是,应该包含事实认定、程序规范、证据规则、管理流程、组织体系五大要素

案件流程监管、案件质量评查、业务数据分析研判及核查是案管部门履行监管职责的三大重要职能,也是案管员额检察官办案的主要方式。从案件化办理的构成要素来看,案件流程监管、案件质量评查、业务数据分析研判就是案件化办理的表现形式。

1.组织体系。组织体系是办案组织的设计和构造,就是办案的模式。案管部门在履行案件监管中,根据职能的不同,设置了专门的案件流程监管员、案件质量评查员和业务数据统计分析员,并配备了一定数量的检察官助理和书记员,构建了一套完整的办案体系。

2.管理流程。管理流程就是一个案件从受理、审查、办结到归档应该具有一个规范性的业务流程。检察机关依托于统一业务应用系统,搭建了流程监管子系统、业务信息监管子系统、案件质量评查系统,对三项业务的办理制定了详细的流程,从启动、办理、审结提出处理意见到归档,都具有完整办理的流程。

3.程序规范。对案管工作三项监管业务实行案件化办理,要具有相应的程序规范,就如同《刑事诉讼法》对于刑事案件的规范意义一样。高检院为规范案件管理工作,制定了《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》、《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》、《检察机关案件质量主要评价指标》、《最高人民检察院业务数据分析研判会商工作办法》等规范性制度,同时各地区结合工作实际制定了各地的工作规范,为案件监督管理的科学合理运行提供了有效保障。

4.事实认定。事实认定是在案件办理过程中,依据证据采信情况对事件和行为的认定过程。流程监控和案件评查是根据办案规定对检察官在个案办理过程中存在的违法违规行为的认定,并据此提出处理意见。业务信息研判是基于对类案的分析研判,从总体上对办案现状及存在问题的一种事实认定,并提出改进措施和工作建议。

5.证据规则。证据是司法办案的核心,实现案件管理业务办案化,必须建立起相应的证据规则和证据标准体系。案管部门对检察官办案活动进行监管,主要依托于统一业务应用系统,对于证明违法违规事实认定的证据也主要来源于统一业务应用系统。对于案管办案证据的运用,更多主要是在于证明违法违规事实的认定,并通过与检察官的交流沟通,质证是否存在相关事实,如存在违法违规事实,检察官应根据案管部门的意见及时核查整改,并对异议意见的处理规范了相关救济渠道。

综合以上“五大要素”分析,案管部门的监督管理,实质上是一种“案件化”的办理方式,针对的是检察机关内部存在的司法不规范问题,通过规范司法权的运行,从供给侧为人民群众提供满意的法治产品、检察产品。

(二)案管员额检察官办案是贯彻落实司法责任制改革的内在要求

2019年1月,习近平总书记在中央政法工作会议上指出,要聚焦人民群众反映强烈的突出问题,抓紧完善权力运行监督和制约机制,坚决防止执法不严、司法不公甚至执法犯法、司法腐败。2019年3月,中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于加强司法权力运行监督管理的意见》,对全面落实司法责任制、正确处理有序放权和有效监管的关系、加强司法权力运行监督管理提出明确要求,为新形势下检察机关深入开展案件监督管理工作提供了重要指导和基本遵循。

司法责任制改革背景下案管工作要找准定位、调整工作模式,更好地促进规范司法行为、服务检察工作科学发展。高检院案管办董桂文主任提出,今后一个时期案管工作的总体思路概括起来讲就是“一个定位、两个理念、三个监管、四个服务、五个机制”。其中“三个监管”是履职之要,把业务监管作为核心职能和立身之本,集中主要精力和人员,加强对司法办案的程序监管、实体监管和数据监管,通过三项监管重点带动全面监管工作,努力把业务监管做成强项、做成精品。张军检察长多次强调,检察机关以办案为中心的要求,决定了案件管理自然是检察权监督管理的重中之中。没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。面对新形势新期待,案管部门员额检察官要通过强化“三个监管”,办好“案”;通过聚焦于提高案件质量,为人民群众提供满意的法治产品、检察产品;通过规范司法行为,完善检察权的健康运行。

(三)案管员额检察官办案是基层检察机关司法体制改革的现实需要

习近平总书记在中央政法工作会议上指出,要全面落实司法责任制,让司法人员集中精力尽好责、办好案、提高司法质量、效率、公信力。要深化诉讼制度改革,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合。

随着检察人员分类管理改革落实及检察机关内设机构改革和实质化运行,云南省检察机关按照高检院要求,在机构设置上,实现了省市院与高检院对应,基层院主要以专业化办案组形式与上级院职能配置相对应的机构设置。在人员分类管理上,遴选出了一批优秀的员额检察官,构建了专业化职业化的检察官办案队伍,实现了机构扁平化和办案专业化的协调推进。

通过改革,在构建专业化队伍,突出检察官办案主体地位,提高案件质效的同时,对员额检察官也提出了更高的要求。管理扁平化落实及检察辅助人员退出办案主体地位,让员额检察官案多人少的矛盾进一步突出。同时,特别是在基层检察机关,员额检察官不仅要承担办案职责,还要履行对办案组办案活动及及综合业务的管理职责,不能全身心将精力投入到办案活动中,事多人少的矛盾及其突出,检察官压力普遍增大,对于提高案件质量带来了负面影响。

面对现实问题,根据基层检察机关的实际需要,案件管理部门可以充分发挥案件受理审核及分流机制作用,深化诉讼制度改革,建立以案管员额检察官为中心的轻微刑事案件办案组,通过在案管部门设置专门的办案组,负责对可以适用速裁程序或者简易程序的轻微刑事案件办理,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,让办案部门的员额检察官能够集中更多的精力尽好责、办好案、提高司法质量、效率、公信力,切实将案管部门的服务保障职能履行到位,同时也是对案管员额检察官不在一线办案的有力回应。

三、构建科学合理的案管员额检察官办案机制

《人民检察院刑事诉讼规则》规定人民检察院负责案件管理的部门对检察机关办理案件的受理、期限、程序、质量等进行管理、监督、预警。该规定对案件管理部门的管理监督职责进行了明确,而作为案件管理部门的员额检察官,履行办案的主责主业,应当是充分履行自己的监管职责,聚焦于提高案件质量。2020年3月最高人民检察院下发了《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》,该《规定》设置了涵盖“四大检察”“十大业务”、分层分类的检察官业绩考评指标。其中对检察官案件管理业务的考评指标设置了案件流程管理、案件质量管理、业务分析研判和业务数据督查、业务信息化需求统筹4个类别,并通过设置办理效率和效果指标,对案件管理工作的成效进行考核。

结合案件管理部门职责、员额检察官的办案要求,根据云南省基层检察机关内设机构改革后实际情况,建立健全案件管理部门员额检察官“办案化”工作机制,应当围绕业务分析研判、案件流程监管、案件质量评查和简易案件办理进行构建。

(一)健全以数据分析研判为核心的业务指导管理机制

检察业务数据分析研判是把握全局、科学决策的基本依据,是对业务工作实行科学管理、有效监督的重要手段。新形势下,健全以案管员额检察官为主导的数据分析研判指导管理机制,对于服务领导决策,优化检务管理,强化内部办案指导,提高办案质效,具有重要意义,也是检察办案的重要体现。

1.定时开展业务数据传递审核。随着统一业务应用系统的不断升级完善,系统填录的内容和要求越来越多,每天都有大量业务数据需要传递到统计子系统中生成相关报表数据,这就要求案管部门的统计员要改变以往的定期审核或者月末集中审核方式,每天定时对数据进行审查传递,并生成业务数据报表,同时重点审核案件信息变动和跨月数据变动,对发现的填录不规范问题以及报表异常问题,及时核查原因,并结合案件流程监控工作,督促承办人对数据填录问题进行整改。

2.适时开展业务数据填录核查。业务数据是分析研判的基础,业务数据不准确,业务分析研判就成为空中楼阁,风中沙塔,其科学性、针对性都无法保证。高检院及云南省院在2019年开展的业务数据专项核查工作中,发现了大量的数据填录问题。对此案管部门要适时开展案件数据核查工作,特别是针对“扫黑除恶”“三大攻坚”等重点工作数据以及易错数据要进行重点核查,并拓宽数据核查的外延,对于在数据核查中发现的文书不规范不上传等办案不规范问题要同步进行纠正。

3.及时开展业务数据研判会商。业务数据分析研判是案管部门服务领导决策、服务司法办案活动的重要体现。案管部门要根据检察工作的需要,对办案数据定期进行梳理分析,撰写检察工作态势分析报告,并由案管部门牵头,检察长主持,对检察业务数据分析研判每月一分析通报,每季一汇商研判,及时规范检察权运行。同时,根据工作需要,围绕党和国家大局及地方经济社会发展需要、领导关注及检察工作重点、办案特点及突出问题进行专项重点分析研判,为地方经济发展、为领导决策出谋划策。

(二)构建以案件流程监控为核心的适时动态监管机制

案件流程监控是对正在受理或办理的案件,依照相关规定,对办案的规范性进行适时动态的监督提醒及防控。流程监控工作贯穿检察办案的整个环节,是一项基础性和综合性的监督工作,对于及时发现办案中存在的司法不规范行为具有重要意义。发挥案管检察官职能,构建适时动态的监管机制,主要要做好以下工作。

1.把好案件质量入口关。案管部门是检察机关案件的统一管理及受理部门,案件受理的质量直接影响了案件办理的结果。案管部门在受理案件时要严格按照《人民检察院刑事诉讼规则》规定的审查内容,对案件从是否有管辖权、案卷是否规范齐备、涉案财物与清单是否相符、犯罪嫌疑人是否在案及强制措施情况等4个方面进行审核把关。对重点敏感案件在受理时还要及时同承办部门沟通,并向检察长汇报。

2.适时动态监控办案过程。案件流程监控工作应当坚持加强监督管理与服务司法办案相结合、全程管理与重点监控相结合、人工管理与依托信息技术相结合的原则。目前依托于统一业务应用系统,高检院研制开发了流程监控子系统,实现了人工管理和信息技术相互结合。目前流程监控子系统可以实现对《案件流程监控工作规定》规定的诉讼权利保障、办案实现等11个方面的监控和提醒,有助于案管部门和承办检察官及时发现存在的问题。案管员额检察官在办理流程监控案件中,应当借助号系统提醒加人工核查方式,对案件办理情况进行全面适时监控。对于案件数量较大,不能做到全面监控的地方,要根据案件类型特点,对重点案件全程监控,对普通案件要在重要节点上进行监控,如延期、退查、起诉、不起诉等。

3.运用好送案审核功能强化监管深度。《案件流程监控工作规定》对案件向外移送要重点审查的内容作了例举,但总体来说,该规定强调的是对办案活动的程序性和形式性监管,并未将案件的实体审查纳入监管的范围,但是随着司法责任制的落实,在确立了检察官的主体办案责任的同时,对案件的纠错机制却没有及时跟上。检察长、检察委员会、部门负责人的监督及案管部门的案件质量评查更多的体现在对案件事后监督及评价上,一旦检察官作出错误的处理决定,就有可能造成无法挽回的结果。案管部门履行监督职责无权改变检察官的处理决定,但是有责任对发现的问题包括实体问题进行监督提醒,并提请部门负责人、检察长进行纠正。送案审核是检察机关对案件进行审核把关的最后一道窗口,也是案管部门能够全面掌握案件办理情况的最好机会。在送案审核时,案管检察官除对案件进行程序性、形式上审核,还应该充分履行内部监督职能,对案件的事实认定、证据采信、法律适用等实体处理问题也应该进行审核把关,对发现的问题及时提醒办案人员,避免案件“带病”流出,影响检察机关的司法公信力。

(三)完善以案件质量评查为核心的案件管理机制

案件质量评查,是指对人民检察院已经办结的案件,依照法律和有关规定,对办理质量进行检查、评定的业务管理活动。案件质量评查是检察机关加强内部监督的重要内容,也是促进检察检察队伍工作廉洁执法的重要举措。案管部门是案件质量评查的组织部门和参与部门,也是案管员额检察官办案的重要体现。

1.常规评查。案件质量办理情况是体现检察官办案质效的重要体现,也是业绩考评和绩效考核的重要依据。为体现检察官办案质效,案管员额检察官每年应当对本院办理的案件进行常规评查,按照每位检察官当年被抽查案件数不少于5%且不低于2件的数量进行抽查。对于全年常规案件评查结果,案管员额检察官要进行综合分析报告。

2.重点评查。对捕后不诉、撤回起诉、或者法院判决无罪、判决免于刑事处罚的案件;在流程监控管理活动中发现存在严重程序违法、不当干预等问题的案件;案件质量评查辅助系统提示可能存在重大问题或者与类案偏离度较大的案件,案管员额检察官应当在案件办结后或者发现问题之后及时进行评查,并将评查的个案情况及时向检察长汇报。

3.专项评查。对于专项评查,案管部门可以单独开展,也可以汇同办案部门开展。对于每年的全年案件评查,案管部门起主导作用,案管员额检察官不仅仅要担当起组织者的作用,对于对评查结果有异议的复核,还应作为评查员对案件进行复核。对于案件的评查情况最后形成专项评查报告向检察长报告。

(四)建立以速裁案件办理为核心的繁简快速分流机制

 

人员分类改革后,案多人少的矛盾成为突出问题,特别是在基层检察机关。面对现实问题和实际需要,案管部门的员额检察官在办理好监督案件的同时,可以充分发挥案件受理审核及分流机制作用,组建以案管员额检察官为中心的轻微刑事案件办理团队,切实推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。

1.组建专门案管办案团队。构建以案管员额检察官为主,检察官助理和书记员为辅助的专业化轻微刑事案件办理团队,既可以发挥员额检察官的办案职能,也可以培养案管部门检察官助理及书记员的办案能力,积累办案经验,为履行监督管理职责和晋升员额检察官打好基础。

2.确定轻微刑事案件的范围。对案件办理范围应当主要集中在可以适用速裁程序及简易程序的案件;从类型上应当以危险驾驶、交通肇事、轻伤害、简单的盗窃案件为主;从特征上应当具备事实清楚、证据充分、情节单一、认罪认罚,适用刑罚三年以下等特征;从本质上看应当是仅需对案件处理作司法确认,没有其他争议的案件。

3.发挥案件受理审核的分流作用,并对案件进行一定实质性审查。案管部门对案件的受理审核,是程序性的形式审核,只要符合受理条件的,都应当受理,但是在受理后是否符合快速办理的类型,则需要对案件的事实及证据情况进行实质审查,并在审查后根据案件情况分流到不同的办案组。对分流后在办理中发生情势变更,不符合快速办理机制的案件,为节约办案资源,加快办理流程,一般不应再变更办案人员。同时在对案件进行实质审查中发现的问题,不属于案管员额检察官办理案件范围的,也应当起到监督提醒的作用。

构建以案管员额检察官办理速裁案件为核心的繁简快速分流机制,是司法体制改革后基层检察机关的现实需要,将简单刑事案件集中由案管部门办理,有助于进一步优化办案资源及建立专业化诉讼队伍,也是落实员额检察官要在一线办案的政治要求。

新时代,案管工作迎来新的机遇,但是也面临着严峻挑战,基层检察机关案管部门在大部制改革后,如何通过强化监督管理,提高服务质量,确立检察业务枢纽地位,需要每一个案管人充分发挥检察智慧。我们要以“讲政治、顾大局”的高度认真贯彻落实中央决策部署,又要以“谋发展、重自强”的决心和智慧,加强责任担当,不断创新发展,从供给侧为人民群众提供优质的法治产品、检察产品。

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